7月24日,江苏省十三届人大常委会第十次会议听取了省人大常委会执法检查组关于检查《江苏省动物防疫条例》实施情况的报告。报告认为,条例颁布实施以来,全省各级政府、各有关方面依法提升动物疫病防控水平、确保畜禽产品质量安全,有效应对了非洲猪瘟等重大动物疫情。尽管如此,当前动物防疫形势依然严峻,基层防疫薄弱环节不容忽视,亟需通过法治手段补强薄弱环节。

疫情防控有力,但不可放松警惕

江苏畜禽养殖业、水产养殖业发达。2018年,全省生猪饲养量4200多万头、家禽9.3亿只,畜禽规模养殖比重达82%,高出全国平均水平21.5个百分点;全省水产养殖面积1000万亩以上,淡水渔业产值突破千亿元、居全国首位。

动物防疫工作虽然面广量大,但近年来全省未发生区域性重大动物疫情,未发生重大动物产品质量安全事件。今年5月-6月,省人大常委会执法检查组赴省内多地开展检查,对这一成绩给予充分肯定。通过加大投入,健全动物防疫保障体系,江苏已初步建成覆盖动物卫生监管重点场所的远程视频监控和智慧动监信息化监管系统,基本实现畜牧主产区无害化集中收集处理的全覆盖。2013年至今年5月,全省累计发生疫情47起,其中非洲猪瘟3起。江苏有效应对,防止重大动物疫病暴发性、区域性流行,重大动物疫病群体免疫密度保持在90%以上。

江苏动物卫生监督执法力度也持续加大,2017年底在全国率先关闭不合格屠宰场点862家,淘汰落后生猪屠宰产能近2千万头。2013年以来,全省累计查处各类动物防疫违法案件2881件,有效打击了动物防疫违法行为。

成绩值得肯定,但检查组也指出,对照法条,动物防疫形势依然比较严峻。如条例规定,应当加强动物防疫工作,制定并组织实施疫病防治规划,建立动物防疫责任制度。但一些地方对推进畜牧业可持续发展和动物防疫工作的认识有偏差。有的地方把发展畜禽养殖与保护生态环境相对立,采取禁养或严格限养等“一刀切”方式,甚至简单一关了之。加之受非洲猪瘟疫情、清理畜禽污染等影响,全省生猪养殖量下降到近年来最低点,这种情况在苏南等经济发达地区较为普遍。

长期没有出现区域性疫病,让少数基层干部放松了对防疫工作应有的警惕。检查组发现,有的基层政府存在“重发展轻防疫”的现象,经费和人员都得不到应有的保障。养殖经营者的防疫主体责任意识不强,长期过度依赖政府强制免疫,将动物疫病防控工作的措施简单地理解为“打针防疫”,对配套防疫措施落实不到位,违法违规使用兽药问题依然存在。

基层防疫体系薄弱环节需补强

疫病防控重在基层,但近年来基层防疫体系不断弱化,人才队伍、基础设施、政策支持力度都有待提高,影响了法律法规的全面落实。

检查组发现,当前基层动物防疫和监督机构人员配备不合理。如连云港赣榆区畜牧兽医站核编38人,实有编制37人,目前实际在岗仅12人。乡镇畜牧兽医站年龄结构老化、专业人才匮乏的问题较为普遍。检查组认为,基层动物疫病防控工作环境较差、任务较重、待遇偏低、压力较大,吸引不了年轻人,基层队伍缺乏稳定性。

官方兽医力量也严重不足,职责不清。“防疫检疫机构既是实施主体,又是监管主体的现象依然存在。”省人大常委会副主任、执法检查组组长魏国强指出,官方兽医既从事畜牧业防疫工作,又从事动物卫生监督工作,分工不明、职责不清。官方兽医配备明显不足,特别是非洲猪瘟防控以来,排查监管任务更加繁重,“基层兽医疲于应付,工作质量不高”。

动物防疫基础设施应付防疫压力也颇为吃力。例如除省级和13个设区市动物疫控机构外,全省只有12个县(市、区)具备非洲猪瘟病毒检测能力。各地病死畜禽无害化收集处理体系亟需优化升级,收集点应当配备相应的冷藏和消毒设施,运输车辆要封闭运营,无害化处理中心点要统筹规划,配齐相应的硬件设施,防止没有及时处理导致疫病传播。畜禽屠宰设施的标准化建设也不足,污水处理不到位。

“要高度重视基层动物防疫和监管队伍建设,构建统一高效的防疫体系。”魏国强说,要通过合理用编,有序进人,尽快解决村级防疫员待遇问题;在工作经费保障、防疫装备提升方面向基层一线倾斜,将县级兽医实验室建设作为重点,配齐基层动物检疫、疫病检测等设施设备,改善执法条件,创造更好的工作环境和条件,充分调动基层人员积极性,确保年轻人才“进得来”“留得住”。另外可通过灵活政策扶持发展兽医社会化服务组织,引导社会资本投入到动物防疫工作中来。

检查报告还建议,既要在宏观层面加快推进产业转型升级,以县为单位合理布局养殖企业,科学划定禁养区、限养区,同时要引导屠宰企业向主产区集中,鼓励养殖屠宰加工企业融合发展;也要在微观层面进一步改善动物防疫基础设施,在省级层面统筹病死畜禽的无害化处理,加快推进屠宰设施的标准化建设,补齐补强设施设备建设短板。

基层还反映了两种尴尬现象:当前国家实行层层配套的畜牧行业政策,畜禽养殖数量越大的地方,地方政府承担的配套动物防疫经费支出就越多,动物防疫风险和环境保护压力就越重,陷入养得越多、负担越重、责任越大的困境,一定程度上影响了地方发展畜牧业的积极性。另外,重大疫情来临时,养殖户往往被要求相当长时间内不许出栏,此时金融机构如果贸然停贷限贷,就会让养殖户陷入困境。

对此,检查组建议,省级财政要依据出栏的畜禽数量对养殖大县加大财政扶持;金融机构要稳定预期、稳定信贷、稳定支持,不得盲目停贷限贷,还应帮助养殖户和企业解决资金周转困难。地方政府要鼓励支持畜牧业生产企业、家庭农场开展规模化养殖,通过政策引导,提高企业从事畜牧业规模养殖的积极性,降低企业投资风险。

与产业发展同步,条例应再修订

此次执法检查中,地方和部门普遍反映,省条例实施以来虽已作了修订,但仍难以适应当前形势,条例本身及配套政策有必要进一步修改完善。

例如基层普遍反映,对违反条例拒不实施强制免疫规定的单位和个人,处罚额度明显偏低,起不到威慑与惩戒的作用。对此执法检查组建议,要提高对养殖经营者违法行为的处罚力度,提高处罚额度,并增设信用处罚等多元处罚机制,提高违法成本。

当前条例对病死畜禽收集体系的规定也并不完善,无害化处理体系的建设、运营及病死畜禽的收集、运输、处理缺乏相应的具体规定。基层反映,无害化处理补助政策没有达到全覆盖,除生猪外,处理其他品种的病死畜禽无法享受补助政策。执法检查组认为,有必要在条例中进一步明确对病死以及死因不明动物和病害动物产品进行集中无害化处理的义务、责任和监管部门的责任,对无害化处理体系的建设、运营及病死畜禽的收集、运输、处理和财政补助等内容也要进行相应的规范。

当前,居民养犬咬人引发的纠纷频发。虽然条例对犬只饲养者应当进行狂犬病疫苗免疫的行为进行了规定,还设置了法律责任,但处罚太轻。“由于狂犬病是人畜共患病,应加重处罚,避免出现‘犬未免疫、人要打针’的现象。”魏国强提出,针对防控现状,建议将狂犬病纳入江苏省强制免疫病种,明确对犬只强制实施狂犬病疫苗接种。参照国家强制免疫病种政策,给予相应补助,提高犬饲养者接受犬免疫的主动性,并加重对违规行为的处罚力度,以达到最终消除狂犬病的目的。

对现有条例执行,检查报告建议进一步加强执法监督,增强依法防疫观念,督促从事动物养殖、经营、屠宰等活动的单位和个人依法有序开展动物防疫工作,突出预防为主、风险防范,建立更加严格的全方位监管制度,提高违法成本,增强法规的震慑力。

检查组建议,加快建立统一的信息化全程监管平台,解决人手不足、监管不够精准问题。一方面,对集中屠宰过程中产生的污水处理、调入动物的移动调运等关键环节加强监管,另一方面,加快建立全过程的畜禽产品质量追溯体系,严格动物个体耳标标识,对饲养过程中的防疫、消毒、用药等情况进行数字化、信息化管理,将追溯系统功能覆盖畜禽养殖、运输、动物疫病防治、产地检疫、屠宰检疫监管全过程,实现畜禽产品从养殖生产地到餐桌的全程质量控制。