“我几乎全程参与了这一政策的调研、讨论和初稿起草。这次中央管理部门制定政策的出发点是‘先说放，再讨论怎么去放’，‘能放的都放’。这一点感受最深。10多年来，我多次参与一些政策的讨论，从未见过中央这么大力度去推一件事情。”提及国务院办公厅日前印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），中国科学院自动化所总会计师李玉杰对记者发出感慨。

打破了两个“天花板”

李玉杰说，党的十八大以来，我国不断推出科研经费管理改革政策，2014年下发的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》更是一座里程碑。此次《若干意见》系统性出台一系列关键举措，打破了两个“天花板”，是过去尚未触及的。

一是用于“人”的支出的“天花板”。过去的科研经费管理改革基本没有触及事业编制科研院所的绩效工资总额问题。“2014年国务院下发的关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见正式将管理费改为间接费用，并规定其中5%可以作为科研人员的绩效奖励。此后，相关政策改革进一步放权，允许将间接费用全部作为人员绩效奖励。这次《若干意见》又大幅提高了间接费用的比例，同时还明确，可以从稳定支持的科研经费中提取20%作为奖励经费，奖励经费可以用于‘人’的支出。”李玉杰说。

李玉杰表示，过去历次改革中，不管科研经费规模如何，事业编制单位都不能突破绩效工资总额。比如他所在的中国科学院自动化所目前执行的还是2017年核定的工资总额。尽管5年来单位科研经费体量翻了一番，人员规模至少增长了50%，绩效工资总额核定并没有变动，导致“有钱发不出”的问题比较突出，这就极大地降低了科研人员对中央科研经费“放管服”改革的“获得感”。

“此次改革赋予了基层单位和上级管理部门动态调整绩效工资总量的权利，但需经主管部门审批，并报人社部门、财政部门备案。科研经费用于‘人’的支出的隐形‘天花板’被打破了，将极大地激发科研人员创新创造的活力。”李玉杰说。

二是结余资金的“天花板”。“结余经费看似是小问题，资金体量在每年国家整体科技投入经费体量中占比很小，但在整个科研经费管理中，结余资金带来的影响不容忽视。”李玉杰表示，按照2018年的政策规定，科研经费预算执行率达到80%以上的不收回，达不到的还要收回。

“实践中，为了避免结余资金被收回，一旦科研项目结题时经费执行率没有达到80%，有的科研人员就会设法达到标准，造成了‘突击花钱’甚至违纪违规现象的产生。”李玉杰说，这次政策规定结余资金不再收回，不但给予了科研人员使用经费更大的自主性，根据需要花钱，提高了资金使用效益，也减轻了他们的事务性负担。

三大突出亮点

作为一名科研经费管理者，李玉杰认为，这次中央财政科研经费管理改革有三大亮点。

一是明显扩大了科研单位及科研人员预算编制和预算调剂的自主权。《若干意见》明确规定，进一步精简合并预算编制科目，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算，直接费用中除50万元以上的设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不需要提供明细。同时，明确要求不得将预算编制细致程度作为评审预算的因素。此外，将设备费的调剂权限下放给项目承担单位，除设备费以外的预算调剂权限全部下放给项目负责人，由项目负责人根据科研活动实际需要自主安排。

“2014年以来，科研经费体制改革关于预算编制和预算调剂问题一直都是‘小修小补’，这次步子迈得很大。除50万元以上的设备因需要共享共用和以备查重外，不需要提供明细。同时，项目实施中预算调剂的权限基本全部下放给了科研人员，再也不会出现过去‘打酱油的钱不能买醋’的问题。”李玉杰说，这体现了从服务的角度制定政策，把科研人员关心的问题都写进政策，消除他们的后顾之忧。

二是推进科研经费无纸化报销试点。《若干意见》规定，选择部分电子票据接收、入账、归档处理工作量比较大的中央高校、科研院所、企业，纳入电子入账凭证会计数据标准推广范围，推动科研经费报销数字化、无纸化。

“这也是管理部门从服务的角度减轻了科研人员的负担。比如，中科院从2018年开始试点智能化报销，科研人员只要打开手机，拍摄纸质发票进行图像识别，电子发票就直接生成，手机端一点就可以报销。”李玉杰表示，如今，维修实验室走招标流程，招标采购文件科研财务助理可以帮着做；出差中产生的打车费用，用手机操作就可以直接报销……科研人员能够彻底放下事务性负担，腾出更多精力搞研究。

三是取消科研项目结题财务审计试点。《若干意见》规定，选择部分创新能力和潜力突出、创新绩效显著、科研诚信状况良好的中央高校、科研院所、企业作为试点单位，由其出具科研项目经费决算报表作为结题依据，取消科研项目结题财务审计。

“这一规定意义重大，因为审计是经费管理的一道防线，取消审计就是给予科研人员、项目承担单位足够的信任。同时，对试点单位而言，压力也会更大，要守好这一道防线。”李玉杰表示。

李玉杰说，《若干意见》中令他印象深刻的还有第十六条，即项目承担单位依法向财政部申请变更政府采购方式的，财政部实行限时办结制度，对符合要求的申请项目，原则上自收到变更申请之日起5个工作日内办结。“看似很简单的一句话，涉及到财政部内部多个司局，要求文件流转不超过5天，这体现了科研经费管理部门提高服务水平，‘刀刃’向内的改革魄力。”

好政策贵在落实

李玉杰认为，切实落实《若干意见》仍有大量工作要做，也需要各部门密切配合。

首先，政策安排部署后，基层的管理必须跟上。李玉杰告诉记者，中央层面“放权”后，权力便下放到基层部门和单位，其中涉及许多环节，各部门、各单位要根据需要相应承担自己的职责，如果哪个环节出了问题或漏洞，就可能出现“接不住”的情况，导致制度真空。

其次，文件发布后，各地区、各部门的配套政策要及时跟上，否则将导致政策无法落实。“2016年中办、国办发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》后，我到某单位调研文件落实情况。该单位领导表示，按照上级要求，他们必须执行中央企业的相关要求，由于配套措施没有及时跟上，因此无法获得针对科研人员设计的差旅费优惠。”李玉杰说。

再其次，科研人员要做到真正“接得住”。李玉杰说，这次改革赋予了科研人员很多优惠，科研人员应真正把钱用到“刀刃”上，不辜负这份信任，真正“接得住”新政“大礼包”。

“比如，某个科研项目需要配置一台电脑，到底买什么配置的电脑，只有科研人员自己知道。只有像自己家‘过日子’一样省着花，才不会对财政经费造成浪费，这也是此次政策改革的重要初衷。”李玉杰认为，这一方面靠科研人员的自觉，另一方面也需要加快建立科研诚信约束体系。

最后，要切实做好综合绩效评价工作。“打个比方，投入100元钱，做出来的东西值120元还是50元？按照新的政策，科研经费管理权下放，应该建立更完善的综合绩效评价体系，用来衡量项目成果情况，并相应实行奖罚。”李玉杰说。

如何落实好政策“最后一公里”？李玉杰认为，科研经费管理基层的“三类人”最需要提升相关能力，即科研人员聘用的财务助理、报销审核会计和现场审计的审计员。

《若干意见》第二十四条提出，要加大对科研人员、财务人员、科研财务助理、审计人员等的专题培训力度，不断提高经办能力和服务水平。“未来我们的管理部门和基层项目承担单位要建立一种机制，让这‘三类人’对政策吃透、理解到位，哪个环节理解不到位，都会浪费科研人员的精力，弱化科学家的‘获得感’。”李玉杰说。