“在指标要求的驱动下，部分地区城镇化率过快，以完成任务的方式片面‘数字城镇化’。”在日前召开的云南省政协十一届三次会议上，农业转移人口市民化问题备受政协委员们关注。在看到这项工作成绩的同时，委员们也指出了“农转城”推进中的种种问题，尤其是一些地区片面追求数量而忽略了农民相关的社会保障，出现以土地城镇化和户籍城镇化为表象的农民“被城镇化”，让一些地区的农民成为进不了城又回不了乡的“夹心人”。

指标数让部分农户“被城镇化”

2011年，云南提出至2020年要新增农村转移人口城镇户籍1000万。为了解这项工作的进程， 2014年4月，云南省政协将“推进农业转移人口市民化”列为当年的重要调研主题，组织相关专家分赴云南省红河州、普洱市、楚雄州、大理州、保山市、德宏州等10多个县（市、区）的乡镇进行调研。

调研显示，经过两年努力，云南省户籍人口城镇化率有了明显提高，促进了一些地区城镇化和城乡的共同发展。但是，调研也发现，这一本为推进城乡经济社会协调发展的好政策，在执行中出现了偏差。

“由于受行政力量的直接作用，‘农转城’工作被作为一项任务来完成。”一位参与调研的专家说，2008年至2011年，云南省农业转移人口城镇落户数平均为每年13万左右，而2012年和2013年短短两年就完成“农转城”人口496万，是政策实施前20多倍。为完成任务，一些部门按人口比例层层下达指标。

“过分强调速度和进度，使一些地方自然的城镇化过程演变为人为推动农民进城的‘被城镇化’过程。”这位专家说。

他们在调研中发现，由于“硬性摊派任务、盲目下指标、限时间”，致使基层在工作中弄虚作假、随意扩大转户对象范围。

一些地方，符合转户标准并自愿转户的农民数量有限，这些地方便将一些生活在偏远山区的农户成建制地转为城镇户口，转户农民没有城镇固定住所，工作人员便将县政府办公大楼作为上万人的落户地址。这些“被城镇化”的农户，实际上还生活在甚至连道路都没有硬化的乡村。还有些地方的农民家中老人和小孩转为城镇户口，其余家庭成员为农村户口，一个家庭拥有两本户口册的现象突出。

调研发现，近年来，随着国家各类惠农政策力度和新农村建设力度的加大，农村户口所能享受到的国家相关优待更加明显：除土地承包、征地赔偿、申请宅基地、生育二胎等优惠政策和经济待遇以外，集体经济较好的村还能享受股权、分红、生活补助等一系列利益，因此一些农民的市民化意愿并不高。

“沧源县农民就更愿意享受农村政策。”云南临沧市沧源佤族自治县政协社法委主任王敬莹说，由于沧源县是边疆民族特困县，国家的倾斜政策较多，有些政策，农村甚至优于城镇。“在同等条件下，新农合医保报销比例最高达95%。农民不仅缴费低，民政救助、新农合医保报销还实行‘一站式’服务，手续便捷。而城镇医保报销比例只达80%，不仅缴费高还要多头跑。”他说。

“数字城镇化”带来“空心城镇化”

云南省社会科学界联合会主席范建华不无忧虑地说：“长期以来，在一些地方，城镇化被狭义地理解，变相放大了城市或城镇房地产业的发展，城市以一种粗放的方式快速蔓延，过度征用土地和耕地，导致土地城镇化快于人口数量和人口质量城镇化的趋势，出现缺乏产业支持、市场支撑和人口支撑的‘空心城镇化’。”

云南省政协也在《关于云南推进农业转移人口市民化情况的调研报告》中指出：“短短两年时间，云南省城镇化率提升了10%，农业转移人口的过快增长，已经与云南的经济、城镇发展不相协调。”

调研报告称：“农业转移人口市民化的成本支出是一个长期过程。政府需承担‘农转城’人口子女教育、公共卫生、低保、保障性住房、养老金发放等的支出，同时还要增加各项城市基础设施的投资，投入更多的人力和精力来管理更多人口。”

但在实施这项庞大的工程前，“一些地区对转户所需成本没有进行科学、合理、全面的测算，对每转一个人需要增加多少投入没有具体数据，在制定转户数量时没有考虑到财政和城镇公共资源的承载能力；对于如何弥补由于‘农转城’带来的财政支出上的缺口，没有具体的措施和途径，致使转户后由于保障对象数量激增，各级财政用于社会保障的支出不足，未能满足转户群众的权益保障需求。”

云南省政协提供的资料显示，在云南全省已转户人口中，仅有8.9万余人享受住房保障，仅占转户总人数的1.69%。普洱市2012年至2014年4月转户的近30万人中，仅40415人办理城镇养老保险，1377人办理城镇医疗保险，就业岗位仅7624个。

“老百姓把享受农村的‘五项权益’和城市五大保障体系称为‘盖两床被子，穿十件衣服’。但转户后，这些社会保障问题得不到落实，城里的‘五件衣服’穿不上穿不暖，农村的‘五件衣服’又穿不稳不让穿，使一些转户的农民成为进不了城又回不了乡的‘夹心人’。”一位政协委员说。

由于对“五享受、五保留”政策的稳定性、连续性的质疑，加之农业转移人口自身素质较低，初中以下文化程度的人较多，受过职业技能和创业能力培训的非常少，进城后往往只能从事建筑施工、搬运等以体力为主的劳动，收入低且工作不稳定，因此许多农户都不愿转户，一些已转户的想转回农业户口。据云南红河州相关部门统计，仅蒙自市就有2000余人提出由城镇户口转为农业户口的申请。

“行政力量强力推动的城镇化，不仅使进城农民无法成为真正的城里人，而且‘行政城镇化’、‘指标城镇化’还给今后的社会管理留下许多隐患。”这位政协委员说。

新华村：“不离本土的城镇化”

政协委员们认为，云南作为农业大省，各地农村都聚集了大量人口，要推进农业转移人口市民化，只从鼓励农民进城上下功夫是无法解决问题的。

调研报告指出：“大量农民向城市转移，带来了诸多社会问题：留在农村的老人和儿童无人照料；农民进城后，农村房子空置，而城里又没房子住；农村土地资源浪费，大量耕地荒废。”为此，专家们认为，“就近市民化”、“就地市民化”也是“农转城”的有效途径之一。

“新华村，一个总人口不及6000人的小村，没有走‘离土又离乡’的城镇化之路，而是借助文化旅游业的特色发展，‘离土不离乡’，带动了全县超过50亿元的大产业。”长期做田野调查的范建华认为，云南大理白族自治州鹤庆县新华村，就是一个“不离本土的城镇化”样本。

素有“泉潭之乡、河泽之乡”之称的新华村，是一个有着浓郁白族风情的小村寨，全村5700多人。由于新华村有着1000多年的工艺品加工制作历史，被国家文化部命名为“中国民间艺术之乡”和“中国民俗文化村”；2002年，又被评为国家AA级旅游景区。

借助旅游业带来的人潮和钱潮，近10年来，新华村将民族工艺文化转化为重要经济资源，由于“家家有手艺，户户是工厂”，叮叮当当的小锤，带动了全村和周边10多个行政村投入旅游业，发展旅游商品加工销售业，促进了全县以旅游业为龙头的服务业的迅猛发展：2011年，全县共有加工户5200多户，家庭从业人员12000多人，年加工工艺品500多万件，产品销售收入达10亿多元，形成一个近50亿元规模的经济体量。在新华村，年销售额在1000万元以上的就有12户，100万元以上、500万元以下的有211户，村内还有年营业额过200万元的新兴电商“百银”。

“如今的新华村不再是传统意义上的‘村子’。”范建华说，2011年，新华村经济总收入7980万元，其中工艺品加工销售收入6180万元，占经济总收入的77.44%，大大超过了城镇化硬指标中“非农收入占50%以上”的要求。

参与省政协调研的专家们认为，农民市民化不是简单的“农转城”，不是“非农收入占GDP的比重超过多少”、“集聚人口超过多少”的“数字城镇化”；不是城区建筑面积扩大，楼盘林立的“指标城镇化”，而是人的权益保障，实现生产方式、生活方式、思维方式的“人的城镇化”。

据悉，由于“农转城”中出现的种种问题，云南省政府已经明确不再对各州市下达年度转户计划任务，要求各级政府将工作重点和考核重点放在转户群众的权益保障上，要根据转户群众自己的意愿确定是否继续保留非农业人口户籍，先解决长期脱离农业生产并在城镇有固定工作和居所的农业人口的市民化问题。对于不愿转户的群众，可以将其转回农业户口，待条件成熟后再转户。

“城镇化的实现不能以乡村衰败和权益受损为代价，城镇化的过程应该是有利于富裕农民而不是剥夺农民权益的过程。”一位政协委员说。张文凌