江苏作为东部发达省份，城市化进程一直走在全国前列，大城市拥有量居于全国前列。国家这一轮落户政策放宽，对我省城市化进程意味着什么；面对即将涌来的人口落户潮，大城市准备好了吗？

江苏大城市数居全国前列

“全面取消落户限制，2018年已从中小城市和建制镇推开，今年扩容至大城市，这对我省城市化影响很大，因为江苏是全国拥有大城市数量最多的省份之一。”省自然资源厅国土空间规划局局长陈小卉说。

打开我国城市体系布局图可以看到，大城市集中分布在长三角、珠三角和京津冀，其中长三角最为密集，不仅有超大城市上海，特大城市南京、杭州，还有Ⅰ型大城市苏州、宁波，以及无锡、绍兴等一大批Ⅱ型大城市。江苏扬子江城市群和浙江的杭嘉湖城市带，形成为以上海为龙头的长三角雁阵型城市群的两翼。

陈小卉介绍，我省不仅设区市城市人口多数超百万，就连昆山、常熟、江阴这样的“苏南小虎”们，常住人口也是百万级。“零门槛落户”后，江苏绝大多数城市都将适用于这项政策。

“户籍全面放开放宽，是为了实现货真价实不‘拖泥带水’的城市化。” 江苏省城市规划设计研究院副总规划师徐海贤解释说，城市人口有两个概念，一是“常住人口”，二是“户籍人口”，前者指全年经常在家或在家居住6个月以上的城市居住人口，后者是在其经常居住地公安户籍管理机关登记的城市居住人口。其中户籍不在常年居住地的外来常住人口，多数稳定就业，常年在城市生活，已是城市的“一分子”，却由于这样那样的原因，或是城市自设的门槛，被拒于城市户籍人口之外。这次“零门槛落户”，从政策层面拆除了城市化的藩篱，把真实在城市工作和生活的人群，纳入“城市化怀抱”。

由于经济发达、外来人口多，我省不仅城市化率全国领先，与户籍城市化率的“剪刀差”，也是全国较大的。徐海贤介绍，全国常住人口城市化率一般高于户籍人口城市化率15个百分点左右，而我省尤其是苏南，大于这个差距，如苏州市2017年常住人口1068.36万，城镇人口809.82万；无锡市常住人口655.3万，户籍人口498.03万。“这个‘剪刀差’是潜力，也是动力，推动我们还清历史欠账，追求更加真实、不含水分的城市化。”

零门槛落户不只是引才

事实上，在国家发改委这一轮“落户新政”出台之前，包括我省众多城市在内，国内多数大城市已一再降低落户门槛。只是落户政策更多用于人才大战——落户对象瞄准了年轻大学生和技能人才。

远的如西安，学历落户对象放宽至普通高等院校、中等职业学校（含技校）毕业，甚至全国高等院校在校学生。这项政策实施后，去年1-5月西安市每月落户8万人。人口的涌入不仅刺激了西安经济发展，还使得市区人口突破500万，跻身“特大城市”行列。

近邻如杭州，今年4月升级人才政策，全面放宽落户限制，大专以上学历可零门槛落户。

我省众多城市“积极应战”，纷纷调整了引才政策，降低落户门槛。南京2018年“宁聚计划”中，40岁以下本科直接落户，研究生不受学历限制，并针对不同学历提供600元—1000元/月的住房补贴。今年3月，无锡出台新政，大专以上学历及45周岁以下无条件落户。

对此南师大社会学院原院长邹农俭认为，学历人才和年轻人的落户，无疑会激发城市活力，推动经济发展；但城市同样不应忽视为发展做出贡献的外来务工和服务业人员。“毕竟，此轮城市人口落户放开，是以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校（技工学院）毕业生。” 邹农俭认为，城市就像是高效运行的机器，既要有“发动机”，也要有“螺丝钉”，离开了哪一个“部件”，都“玩不转”。

徐海贤认为，多数Ⅱ型大城市，还处于谋求集聚效应的“扩张期”，对各类就业人口的吸纳都很必要；即便Ⅰ型大城市和特大、超大城市，也须臾离不开家政、环卫、物管、物流、零售等行业的服务业人口。“‘安户’才能乐业，让各类非户籍人口落户他们工作和生活的城市，不只让他们拥有了应有的‘身份’，也必能增强他们的归属感。”

鉴于此，在引才之外，不少大城市纷纷降低了常住人口落户门槛。苏州市、常州市分别对投靠落户和社保缴纳降低了门槛。今年3月，石家庄更是率先取消落户限制，不再设任何障碍，只要凭借身份证和户口簿即可落户。

“人的城市化”是关键

“零门槛落户后，江苏大城市群必将以其整体实力和良好环境，成为各类人才、农业转移人口的吸纳地和承载地。”陈小卉认为，江苏经济发达、城市带绵延，落户放开后，将崛起一批支撑高质量发展、更能起辐射带动作用的城市群。

徐海贤也认为，大城市公共配套强，就业机会多，落户放开后对各类流动人口吸引力强，这对人多地少的江苏来说，城镇紧凑集约发展，有利于提高资源利用效率。

“但放开大城市落户限制，并不是鼓励其无节制膨胀和无序蔓延。”陈小卉提醒说，江苏要通过特大城市、大城市带动，建设交通发达、分工协作的都市圈和城市群。我省苏南、沿江地区城市密集，规划建设南京、苏锡常两大都市圈：都市圈内，产业和人口在1小时城市群内布局；都市圈外，是环太湖水陆绿廊、苏南水网地带和西部丘陵地区，形成紧凑型城镇、开敞性空间的国土空间格局。

可是这样的“美好蓝图”能否实现，不仅要靠现代交通体系构建、绿色生态空间保护，还要看大城市这个龙头能不能“强”起来，能不能凭借高端服务、宜居环境，带动中小城市协作发展。

“户口放开后，全国80%城市都将零门槛落户。”有关专家提醒，未来的人才争夺，其实是城市吸引力之争：城市越有吸引力，即便户籍门槛再高，如京沪广深，人口仍源源流入；反之，一座城市如果没有吸引力，哪怕全面取消落户限制，也会成为人才流出之地。

“师傅领进门，修行在个人。” 邹农俭说，零门槛落户与其说是城市户口政策，毋宁说是提供了公平竞争的平台——人员流动自由化和公共服务均等化。人口流动是“用脚投票”的，大城市能否吸引到优秀人才、消化非户籍人口，关键还看就业机会、城市服务和生活品质。

邹农俭认为户籍放开后最紧迫的问题，是解决教育、医疗、社保、住房这些附着于户籍之上的公共产品供给，经由“户籍城市化”实现“人的城市化”。眼下随着“二孩政策”放开，许多城市解决原户籍孩子“入园难”都很难，遑论新增加人口。在义务教育上，如今多数城市即便户籍落下，入学还要跟着“学区房”走。此外，城市人口增加后，也带来公租房、保障房紧张，摇号选房概率降低，以及社区用房、绿化用地供应不足等问题，深层次原因是城市基础配套滞后、用地指标紧张。

正因如此，发改委《新型城镇化重点建设任务》中，配套出台了“人地钱挂钩”等配套政策，要求在财政转移支付中考虑农业转移人口落户数量，探索都市圈内城乡建设用地增减挂钩，破解城市在落户放开后的要素保障、资源供给。

“所以说，发改委落户政策放开只是破了题，各大城市能否营造更有吸引力的生活环境，配套更加均等化的公共服务，以及更大力度地推进城乡统筹，才是答好这份城市化考卷、赢得城市化竞争的关键。” 邹农俭说。